Doktor političkih nauka i član Centralne izborne komisije BiH analizira aktuelna pitanja u vezi s donošenjem Zakona o izbornim jedinicama
Za odgovor na pitanje i “dilemu” da li je entitetski parlament nadležan da uređuje izborne jedinice za izbor Predstavničkog doma Parlamenta Federacije BiH i Narodne skupštine Republike Srpske ili je to isključiva nadležnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine relevantne su odredbe Ustava BiH, ustavâ i zakona entitetâ i odredbe Izbornog zakona BiH.
12 izbornih jedinica
Naime, u poglavljima 10. i 11. Izbornog zakona BiH uređen je izbor Parlamenta Federacije i Narodne skupštine Republike Srpske. Članom 10.9 Izbornog zakona BiH utvrđena je izričita obaveza Parlamenta Federacije da svake četiri godine preispituje izborne jedinice i broj mandata koji se dodjeljuju svakoj izbornoj jedinici i koji su utvrđeni Poglavljem 10 Izbornog zakona BiH kako bi se osiguralo da su utvrđeni, uzimajući u obzir geografska ograničenja, u skladu sa demokratskim principima, a naročito proporcionalnošću između broja mandata i broja birača upisanih u Centralni birački spisak.
Ista stvar je regulirana u Poglavlju 11. Izbornog zakona BiH, tačnije članom 11.9 po kojem je Narodna skupština Republike Srpske obavezna da svake četiri godine preispituje izborne jedinice i broj mandata dodijeljenih svakoj izbornoj jedinici koji su utvrđeni poglavljem 11 Izbornog zakona BiH, kako bi se osiguralo da su utvrđeni uzimajući u obzir geografska ograničenja, u skladu sa demokratskim principima, a naročito proporcionalnošću između broja mandata i broja birača upisanih u Centralni birački spisak.
Također, u Izbornom zakonu BiH u prelaznim i završnim odredbama, u članu 20.13 propisana je obaveza da, dok entiteti ne osnuju višečlane izborne jedinice (podvukao S. A.), važe slijedeće višečlane izborne jedinice pa je za Predstavnički dom Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine u stavu (1) u tačkama a) i b) utvrđeno da za izbor Predstavničkog doma Parlamenta Federacije BiH postoji 12 višečlanih izbornih jedinica, a također je Zakonom utvrđena i struktura izbora po svakoj izbornoj jedinici, odnosno koliko bira se članova (izborna magnituda).
U Izbornom zakonu BiH propisan je i sastav izbornih jedinica za Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH (PSBiH). Ta materija je bila regulirana nekadašnjim članom 9.3 i članom 20.13 stav (3), koji je kao i član 9.3 Izbornog zakona BiH brisan rješenjem Ustavnog suda BiH, a nakon posebne apelacije grupe od 76 poslanika Narodne skupštine RS u vezi s nazivima općina u RS koju je Ustavni sud BiH djelomično prihvatio (predmet U- 4/11). Ustavni sud je stao na stanovište da je entitet nadležan za utvrđivanje naziva općina tako da je svojom odlukom, a i svojim rješenjem koje je objavljeno u Službenom glasniku BiH, broj 11/13 od 12.02.2013. godine ukinuo odredbe člana 9.3 i člana 20. stav (3) Izbornog zakona Bosne i Hercegovine, čime su ove odredbe prestale da važe sa 13.02.1013. godine. Parlamentarna skupština BiH je umjesto izbrisanog člana 9.3 usvojila novi član 9.2a sa novim nazivima općina iz RS-a, ali nije vršila korekcije stava 2 člana 20.13 u kojemu stoji da se članovi Narodne skupštine RS biraju iz 6 višečlanih izbornih jedinica iako je entitet RS svojim izbornim zakonom utvrdio da se taj izbor vrši iz 9 višečlanih izbornih jedinica.
Naime, Zakonom o izmjenama i dopunama Izbornog zakona Republike Srpske (Službeni glasnik RS, broj 24/12) izmijenjen je broj mandata i broj višečlanih izbornih jedinica Republike Srpske i raspodjela mandata i nazivi općina. Tako je Zakonom o izmjenama i dopunama Izbornog zakona RS Narodna skupština RS uredila ovu materiju tako što je utvrdila da umjesto dotadašnjih 6 sada postoji 9 višečlanih izbornih jedinica na području RS za izbor poslanika Narodne skupštine Republike Srpske.
Treba istaći da je izmjenom IZBiH ispoštovana odluka Ustavnog suda BiH. Međutim, njime nije izvršeno usaglašavanje broja izbornih jedinica za Narodnu skupštinu RS.
Također, Parlamentarna skupština BiH nije nikada izvršila stručno preispitivanje granica izbornih jedinica za izbor članova Predstavničkog doma PSBiH niti izborna magnituda. Tako da imamo apsurdnu situaciju u kojoj izborna jedinica 1 iz RS za Predstavnički dom PSBiH ima 567.588 registriranih birača i bira tri predstavnika u PDPSBiH, dok primjera radi izborna jedinica 3 iz RS ima 296.422 registrirana birača i bira isti broj predstavnika. Razlika je za 271.166 birača. To je eklatantan primjer devijacije u pogledu proporcionalnosti između broja mandata i broja birača upisanih u Centralni birački spisak koju politološka znanost označava pojmom malapportionment. Čudno je da ova devijacija postoji barem toliko dugo koliko i devijacija u pogledu izbora gradskih vijećnika grada Mostara, ali niko od ovlaštenih podnosilaca nije uputio apelaciju Ustavnom sudu BiH.
Prema tome, ove odredbe i ova sudska praksa apsolutno daju za pravo mišljenju da je svaki entitet nadležan za utvrđivanje izbornih jedinica za izbor entitetskog zakonodavnog tijela i da je dužan da svake četiri godine preispituje izborne jedinice i broj mandata koji se dodjeljuju svakoj izbornoj jedinici. To je materija po slovu Ustava BiH, ustava entiteta, Izbornog zakona BiH i po načelu supsidijarnosti isključiva nadležnost entiteta. Tako se članom I.1. Ustava Federacije BiH propisuje: “Federacija Bosne i Hercegovine je jedan od dva entiteta države Bosne i Hercegovine i ima svu vlast, nadležnost i odgovornost koje Ustavom Bosne i Hercegovine nisu date u isključivu nadležnost institucija Bosne i Hercegovine.” Nadalje, članom I.3. Ustava Republike Srpske je propisano da “Republici pripadaju sve državne funkcije i nadležnosti osim onih koje su Ustavom Bosne i Hercegovine izričito prenesene (podvukao S. A.) na njene institucije. Iako pitanje nadležnosti države i entiteta nije tema ove kratke rasprave, ipak je ovdje podvučena riječ “prenesene” koja u ovom kontekstu apsolutno ne stoji, niti odgovara istini, jer je državna nadležnost izvorno utvrđena Aneksom IV DPA (Ustav BiH).
U okviru ove rasprave, relevantno je spomenuti i odredbe člana 10.2 Izbornog zakona Bosne i Hercegovine u pogledu algoritma za utvrđivanje broja predstavnika koji se biraju po višečlanim izbornim jedinicama u Predstavnički dom Parlamenta Federacije, ali također i odredbe člana 11.2 Izbornog zakona Bosne i Hercegovine u pogledu broja mandata, tj. broja predstavnika koji se biraju po višečlanim izbornim jedinicama u Narodnu skupštinu Republike Srpske. Dakle, ovim članovima, 10.2 i 11.2, Izbornog zakona BiH, na identičan način je propisana formula za utvrđivanje broja mandata zakonodavnih tijela u entitetima po višečlanim izbornim jedinicama. Ta formula glasi: broj birača upisanih u Centralni birački spisak za određeni entitet, kako je utvrdila Centralna izborna komisija BiH, dijeli se sa ukupnim brojem mandata koji se raspodjeljuju u entitetu. Rezultat je količnik. Kako bi se utvrdio broj mandata koji pripadaju jednoj višečlanoj izbornoj jedinici, dijeli se broj birača upisanih u Centralni birački spisak za tu višečlanu izbornu jedinicu sa količnikom koji je dobijen u prethodnoj podjeli. Mandati koji se ne mogu raspodijeliti na osnovu cijelih brojeva, raspodjeljuju se višečlanim izbornim jedinicama na osnovu najvećeg decimalnog ostatka. Od donošenja stalnog Izbornog zakona BiH 2001. godine tačan preračun mandata po višečlanim izbornim jedinicama nije izvršen na ovaj način iako je obaveza to vršiti svake četiri godine.
Naime, članom 10.2 stav (3) IZBiH je propisano da je minimalan broj višečlanih izbornih jedinica u Federaciji BiH deset, naglašavam deset, dakle koliko imamo i kantona u Federaciji BiH. Kada bi se broj višečlanih izbornih jedinica za Predstavnički dom Parlamenta Federacije BiH poklapao sa brojem kantona u Federaciji BiH, u potpunosti bi se mogao objasniti sastav Federacije BiH opisan u članu I.2. Ustava Federacije BiH (Federacija BiH sastoji se od federalnih jedinica (kantona)). Ovako ostaje pitanje zašto struktura Predstavničkog doma Parlamenta Federacije BiH ne odražava federalne jedinice od kojih se sastoji Federacija BiH?!
Međutim, već spomenutim prelaznim odredbama člana 20.13 Izbornog zakona BiH vidjeli smo da je broj izbornih jedinica različit od broja kantona. Naime, prelaznim odredbama člana 20.13 u stavu (1) tačka b) utvrđeno je da se 73 mandata iz višečlanih izbornih jedinica za Predstavnički dom Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine raspodjeljuju na 12 izbornih jedinica iako, ponavljam, u Federaciji BiH postoji deset kantona.
Iz svega izloženog može se zaključiti da prema Ustavu BiH, Izbornom zakonu Bosne i Hercegovine, te ustavima entiteta, postoji izričita, pretpostavljena nadležnost entiteta u pogledu utvrđivanja izbornih jedinica, njihovih granica i broja predstavnika koje bira svaka izborna jedinica u entitetske parlamente.
Federalni zakon
Ustavom Federacije BiH, poglavljima IV.A.1. i IV.A.2. propisani su broj, minimalna zastupljenost konstitutivnih naroda, sastav i način izbora Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije BiH. Te ustavne odredbe su detaljnije razrađene Izbornim zakonom BiH što nije, kada je riječ o Domu naroda Parlamenta Federacije BiH, u suprotnosti sa članom IV.A.2.8.(2) Ustava Federacije BiH koji je odredio da se broj, struktura i način izbora delegata za Dom naroda utvrđuje “zakonom”.
Neke odredbe Izbornog zakona BiH su stavljene van snage (Dom naroda, slučaj “Ljubić”), a neke su privremenog karaktera (Predstavnički dom član 20.13). Zato bi za izbore 2018. godine bilo prijeko potrebno sveobuhvatno urediti ovu materiju. To se može urediti bilo donošenjem posebnog federalnog zakona čiji će se sadržaj po automatizmu u cijelosti ugraditi u Izborni zakon BiH vodeći računa o hijerarhiji izvora prava, tj. pravnom aksiomu da niži organ ne može propisivati obaveze višem organu, kao i da da propis nižeg ranga ne može biti u sukobu s propisom višeg ranga. Drugim riječima, akt niže pravne snage uvijek mora biti saglasan sa aktom više pravne snage. Kao što svi zakoni na nivou države i drugi opći akti moraju biti saglasni sa Ustavom BiH, tako i svi podzakonski akti moraju biti u skladu sa zakonom. Ali i entitetski ustavi i svi zakoni moraju biti saglasni Ustavu BiH. Obavezne odredbe o pravnom poretku i nadležnosti institucija su sastavni dio Dejtonskog mirovnog sporazuma – član III 3. Ustava BiH.
Druga mogućnost je da se u Parlamentarnoj skupštini BiH donesu izmjene i dopune Izbornog zakona BiH kojim će se na jedinstvenim osnovama urediti izbor političkih predstavnika na svim nivoima zakonodavna vlasti, a posebno preispitati, u skladu sa demokratskim načelima, izborne jedinice za sve nivoe zakonodavne vlasti uzimajući u obzir geografska ograničenja, a naročito proporcionalnost između broja mandata i broja birača upisanih u Centralni birački spisak. Postojeći malapportionment je potrebno eliminirati iz izbornog sistema BiH.
Sadašnje stanje odnosa broja birača i broja predstavnika koji se biraju po pojedinim izbornim jedinicama to urgentno zahtijeva.